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保定农村宅基地退出制度优化探究

时间:2019-05-20 10:08作者:李博
本文导读:这是一篇关于保定农村宅基地退出制度优化探究的文章,以大力发展乡村为基本前提,深层次实施农村土地制度的变革,健全农民闲置宅基地与闲置住房的退出措施,引导部分有意愿的农民退出宅基地成为目前有政策依据的可行路径。
  摘 要
  
  随着我国经济社会的发展,农民收入大幅提高,农村出现了建房高?#20445;?#20294;是在建房过程中出现旧房不拆 、新建无序等现象,导致农村?#29992;?#28857;地只增不减 ,农村宅基地闲置、村庄空心化等问题日益突出,这些问题的出现不利于农村土地的科学规划和高效集约利用,同时?#24895;?#22320;保护也构成一定威胁。而对于如何解决此类问题,各方说法不一。2018 年颁布的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,该意见表明需积极摸索农村地区宅基地的所有权、资格权与使用权的“三权分置”,有效落实宅基地的集体所有权,切实维护宅基地农户资格权与农民房屋财产权,有效放活宅基地与农民房屋的使用权。以大力发展乡村为基本前提,深层次实施农村土地制度的变革,健全农民闲置宅基地与闲置住房的退出措施,引导部分有意愿的农民退出宅基地成为目前有政策依据的可行路径。

保定农村宅基地退出制度优化探究
  
  本文依据人口迁移理论、制度变迁理论、产权经济学理论等相关理论,通过系统梳理我国农村宅基地的演进过程,并结合保定市唐县在农村宅基地退出过程中的现状及问题进行总结分析,采用文献资料法、调查研究法、案例分析法等研究方法,对唐县农村宅基地退出实践中的问题进行剖析,并借鉴我国宅基地退出工作先进地区的典型经验和做法,对唐县等基层边远山区的宅基地退出提出相关对策。首先研究了唐县当前农村退出宅基地的概况,找出了存在的主要问题,如缺乏专职机构和系统的政策指引,农村宅基地退出资金不足,退出农户收益没有得到充分保障,农村社会保障体系不健全等问题。针对上述问题,对唐县农村宅基地退出问题进行深入分析,并通过对现有的农村宅基地退出模式的总结得到一定的启示,提出适合本地情况的农村宅基地退出思路与对策,希望能够为当地的农村宅基地退出工作提供决策参考。建议主要包括完善农村宅基地产权制度,建立农村宅基地有期限、有偿使用制度,统一城乡建设用地市场,建立统一的农村住房保障体系,因地施策引导相关宅基地有序退出。
  
  关键词: 农村宅基地;土地利用;闲置土地;退出制度。
  
  Abstract
  
  With the development of China's economy and society, farmers'income has been greatly increased, and there has been a climax of building houses in rural areas. However,in the process of building houses, there are some phenomena, such as old houses are not demolished, new buildings are not orderly and so on. As a result, the number of rural residential areas only increases but not decreases. The problems of idle rural residential land and hollowing of villages become increasingly prominent. These problems are notconducive to the scientific planning and efficient At the same time, it also poses a threat to the protection of cultivated land. There are different opinions on how to solve such problems. The Central Committee Document No. 1 of 2018 "Opinions of the State Council of the Central Committee of the Communist Party of China on Implementing the Strategyof Rural Revitalization" points out that exploring the "separation of ownership,qualification and use rights" of rural residential land, earnestly implementing collectiveownership of residential land, guaranteeing farmers'qualification and property rights of residential land, and moderately liberalizing the use rights of residential land and farmers'houses. Under the background of rural revitalization, deepening the reform of rural land system, perfecting the exit policy of idle homestead and idle housing for farmers, and guiding some willing farmers to withdraw from homestead have become the feasible path of current policy basis.
  
  Based on the theories of population migration, institutional change and property right economics, this paper systematically combs the evolution process of rural residential landin China, summarizes and analyses the current situation and problems in the process of rural residential land withdrawal in Tangxian County, Baoding City, and adopts themethods of literature, investigation and case analysis to study the rural residential land withdrawal in Tangxian County. This paper studies the problems in practice, and drawslessons from the typical experiences and practices of the advanced areas of homestead withdrawal in China, and puts forward relevant countermeasures for the homestead withdrawal in remote mountainous areas such as Tangxian County and other grass-roots areas. Firstly, this paper studies the current situation of rural residential land withdrawal in Tangxian County, and finds out the main problems, such as the lack of full-time institutions and systematic policy guidance, insufficient funds for rural residential land withdrawal,insufficient guarantee of farmers'income, and imperfect rural social security system.
  
  Secondly, in view of the above problems, this paper makes an in-depth analysis of the withdrawal of rural residential land in Tangxian County, and draws some inspiration fromthe analysis and summary of the existing withdrawal mode of rural residential land, and puts forward some ideas and Countermeasures for the withdrawal of rural residential landsuitable for the local situation, hoping to provide decision-making reference for the withdrawal of rural residential land in Tangxian County. Suggestions mainly includeimproving the property right system of rural residential land, establishing a system of fixed-term and paid use of rural residential land, unifying the urban and rural construction land market, establishing a unified rural housing security system, taking measures according to local conditions, and guiding the orderly withdrawal of relevant residential land.
  
  Key words:    rural residential land; land use; idle land; exit mechanism。
  
  1 引言
 
  
  1.1 研究背景目的及选题意义。
  
  1.1.1 研究背景。
  

  随着我国社会经济的发展,农民收入大幅提高,富裕起来的农民开始回乡建房,农村出现了建房高?#20445;?#20294;是因为农村缺乏完善的宅基地管理制度、建房农民受到传统思想的束缚等因素造成了农村宅基地使用散乱、闲置浪费及村庄空心化等问题的发生,并且,宅基地使用面积超出规定、一户多宅、宅基地建设无序扩张、村庄“空心化”等情况呈越演越烈的趋势,这与我国农村土地的科学规划和集约利用形成尖锐矛盾。为缓解这?#32622;?#30462;,必须积极倡导节约用地的指导思想,健全土地利用的结构,提升使用土地的效率,调整使用建设用地的手段,从向外扩大转变为开发内部潜能,促使集约、节约利用土地资源[?#20445;蕁?#22312;工业化、城镇化的过程中,国内将有两亿到三亿的农民,进入到城市中居住或者务工,往往务工人员人虽进城,房子却留着甚至新建扩建,在很大程度上造成了农户宅基地的浪费,国内农村宅基地中,被闲置的比例大致是 10%-15%[2]。伴随城镇化的快速推进,这一比例还会不断扩大。针对这一问题,2018 年从中央层面下发了一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,该意见表明需积极摸索农村地区宅基地的所有权、资格权与使用权的“三权分置”,有效落实宅基地的集体所有权,切实维护宅基地农户资格权与农民房屋财产权,有效放活宅基地与农民房屋的使用权。中央一号文件相关政策的提出,为我国现行农村宅基地制度改革?#35813;?#20102;方向。
  
  但是改革从来都不是一帆风顺的事,我国农村宅基地改革亦是如此。因为中国农村宅基地制度是十分独特的,其特殊性具体表现为:
  
  第一,农户住房的所有权特殊,依据正确无误的法律以及规则、住房所有权具有高度一致?#35029;?#23646;于私有财产,但是由于其下的宅基地是集体所有的,所以,其上的权能也就不充分,是残缺的,很难转?#27809;?#21462;。特定的取得制度也使得宅基地成员身份具有特殊?#35029;?#21482;有拥有成员权才能够无偿得到宅基地。
  
  第二,宅基地肩负特殊的社会使命。一是严守耕地不得变性、不得减少的政策目标。二是要稳定农村,保护农民。保证农民不失地,不流离失所,起到稳定农村社会和保障农民福利的作用。
  
  在传统的大陆法系国家,只有地上权的规定,没有宅基地的说法,就是宅子和宅上的房屋、建设是有明确的分离的,中国却密不可分。中国的过去民间历史上,都说“宅”字、“院”字,房宅等都是指宅基地,它不但涵盖了盖的房子,而且涵盖了用来盖房子的那块地,如果进行房屋交易的话是地随房走或者是房随地挪,房地是不分家的。一方面从制度上分开,一方面从转让上是分不开的。新中国建设 60多年来,我们经历了一系列土地制度的变革,关于现行宅基地体制形成方面,沈杰(2016)概括了新中国成立以来,中国农村地区宅基地制度发展各时期阶段,根据所有权性质不同,将发展时期总结为四个,包括农民私有阶段、享有使用阶段等,各个阶段的政策法律存在着一定差异[3]。顾明哲(2016)回顾与总结了新中国成立以来,国内管理运用宅基地的相关体制机制,分析了这项政策的具体演变情况,认为农村宅基地制度与有关配套政策,都处在计划机制阶段和社会转型的过程中,它在很大程度上维护了农村地区的和谐稳定文化,保障了广大群众的居住权,而且为改革和创新农村宅基地机制,提供了新的方向[4]。
  
  本文认为我国的宅基地历史大概可以划分为以下五个阶段:
  
  (1)宅基地私有。回顾农业合作社以及土地改革阶段,宅基地都属于私有财产,因为新中国刚建立时至土地改革阶段,政府的措施为逐步地将封建、半封建的不适宜的土地所有制,调整为农民群众为主人的土地所有制,事实上它保证了农民群众的私有财产。完成了土地改革后,我国还专门向农民群众发放土地所有证。1954年首部宪法清楚地指出,依据法律,保护农民群众的土地所有权、其它生产资料的所有权,保护他们的房屋、储蓄、合法收入以及生产资料的所有权。因此宅基地是广大农民群众的私有土地,是私有财产的重要组成部分,受到了合法平等的保护。
  
  (2)“地”和“宅”开始分离。农村“一化三改”社会主义的改造完成以后,土地制度开始变?#35029;?#20381;据 1956 年开始执行的《农业生产合作社示范章程》,去除社员原本的地基、房屋、坟地无需入社,其他均要入社。当时虽然农地、大量的耕地已经开始变为集体建设用地,然而房屋与农地维持着私有的性质。此处法律未直接提出宅基地这个词汇,但是农民拥有房屋的所有权,同时也拥有宅基的所有权,农民买卖、抵押、租赁房屋的权利受到相应的保护。但是,1962 年实施的《农村人民公社工作条例》明确提到,宅基地本质上为“社员的宅基地一律不得买卖与出租”。使得宅基地具有了专用型和排他性。又规定社员拥有?#32422;?#30340;房屋,社员有租赁与买卖的权利。规定房屋能够买卖与出租,但是宅基地不能够买卖,不能够出租。“地”和“宅”分离了。这种分离导致了“宅基地”一?#22763;?#22987;出现。宅基地这个词语,首次出现在《农村人民公社工作条例》等政策法规以及政府文件中,它代表着我国从制度上?#25165;?#20102;宅基地和其上建设的建筑相互分离。
  
  (3)宅基地从根本上转性。中央在 1963 年开始执行《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》,它重申,生产队集体对社员群众的宅基地拥有所有权,一律不能买卖与出租,也就是说下面的地是不?#24066;?#20986;租和买卖的,归属于集体所有,在此过程中,确定各户可以长期使用宅基地,使用权归属于各户,长久维持不改变,生产?#26377;?#35201;保证社员群众享有使用权,坚决不能随意收回,想调地就调地,保障社员的成员权。但是?#24895;?#30528;物,即宅基地上面的树木、房屋、厕所、猪圈、厂棚等,始终都是社员所有的物品,社?#27605;?#26377;租赁、买卖房屋的合法权利,所以房宅分离,权能不一样,规定不一样,使得宅和宅基地的问题比较复杂,宅子和下面的地分离了。该通知首次规定,农民能够通过下列方式,取得宅基地:社?#24517;?#38656;建设新的房子,但又缺乏宅基地?#20445;?#30456;关社员需提交申请,经过社员大会的研究与批准,由生产队来确定该户的宅基地,协助解决这个问题。新增的住宅占地,不管是不是可耕地,都不能收取地价,无偿使用。成员权确定了宅基地只要申请,只需要生产队就可以批准,无偿取得。这个和城市的房产市场即后来这种主流的市场交易的方式形成了鲜明的对比。
  
  (4)宅基地制度初具雏形。中华人民共和国最高人民法院在 1963 年制定了《关于贯彻执行民事政策法律几个问题的意见(修正稿)》,清楚地指出,只要是法律?#24066;?#30340;房屋可进行买卖,借助规范的操作方式,判定房屋的买卖关系,法规需要维护买卖双方的正当权益,任?#25105;?#26041;不可作废或反悔此买卖契约;民众依据有关法规,出租其个人的房屋,租金必须适宜、公平,除了土地改革中解决了、不可调整之外,必须遵从房屋的典当关系,典期结束,需?#24066;?#22238;赎,房屋可以典?#20445;?#23429;基地仍?#36824;?#22269;?#19968;?#32773;集体所有,一律不准出租和买卖。房子是可以有一定的转让权能的,在这种情况下,国内基本?#38386;?#25104;了宅基地制度的雏形,它确认了下列事项:首先,生产队对宅基地拥有所有权,禁止社员买卖与出租。其次,宅基的使用权与地所有权彼此分离,农户具备了长期使用的合法权利,而且受到我国法律法规的保护,然而不具备所有权。第三,宅基地及其上的相关房屋的权利彼此分离,农户只是长期拥有房子,但不拥有地。第?#27169;?#20892;户对于房屋的所有权拥有排他性。可以进行抵押、典当、租赁或者买卖,伴随各?#21482;?#21160;的展开,房屋的使用权会同时出现变化。第五,依据法律法规的相关申请规定,可以无偿取得宅基地。
  
  (5)现行制度基本成型。改革开放以后,宅基地的权利体系?#31181;?#26032;构建,出台了一系列的制度办法,一些管理机关也在发生变动。国?#39029;中?#23436;善和改进宅基地制度。
  
  第一,宅基地的法律归属及权利制约。中央在 1981 年制定了《关于禁止农村建房?#32456;?#32789;地的紧急通知》,该通知指出,分配至农户的宅基地,农户仅仅拥有使用权,不可出售、出租或者私自转让,同时不可在自留地、承包地上面造坟、建房、烧砖瓦、开矿等,也就是说只能用于农宅的原有用途,不能够再改变使用。1982 年制定了《村镇建房用地管理条例》,同时指出,根据有关规范,社员对宅基地拥有使用权,但不具备所有权,在承包地、饲料地、自留?#20581;?#33258;留地的土地上,不能开矿、建坟、建房、烧砖瓦、毁田打坯等,严禁违法转让、出租、买卖建设用地。1982年宪法同样规定了这方面的内容。1986 年、1988 年、1998 年前后修订并执行《土地管理法》,同时明确,宅基地的性质为集体所有,出租、售卖住房后,不再批准农户的宅基地申请。宅基地的取得方式在上世纪 80 年代以来,也出现一些变化,重点体现在中共中央于 1997 年颁布实施了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。它清楚地指出,每户只能拥有一处不高于标准的宅基地,一户一宅的制度开始确立。
  
  第二,房地关系和宅基地的使用权的认定,也有明确的规定。我国的土地管理局(即中华人民共和国土地管理局,后于 1998 年并入国土资源部)在 1989 年制定了《关于确定土地权属问题的若干意见》,该意见指出,和土地所属集体的有关成?#27605;?#21516;,房产所有者拥有的土地使用权是同等的,可以转让,房地关系调整,接受转?#27809;?#32773;购买房屋所取得的宅基地按原有住宅面积,超过当地标准的可以确定为集体土地建设用地,房屋拆迁改建、翻建的时候要重新确定标准。
  
  第三,宅基地的权利结构按照 2007 年的?#27573;?#26435;法》有相应的规定,宅基地的使用权有相应的登记,消灭办理权属的变更、注销等等一些规定。2008 年十七届三中全会,2013 年的一号文件,2014 年的一号文件都有相应的完善宅基地制度这样一些规定,由于城市的房地产制度的改革不断地推进,农村的宅基地的改革也受到相应的影响,很多地方都有对于宅基地在抵押、担保、转让等等一些制度?#25165;擰?#20013;央也确定了各地不能够自行其是,抢跑越线,要服从统一的改革,只有若干地方可以试点。由上可以看出宅基地问题是当前的一个突出问题,取得以后还要符合相应的规划。
  
  第?#27169;?#22914;果不具有农村集体经济组织的成员资格,他们的宅基地处置原则不尽相同,1982 年国家制定的《村镇建房用地管理条例》规定农村的社员中回乡落户的退职、退休、离休的军人、职工以及华侨回乡定居的情况等,回到家乡可以取得宅基地。社员大会只要讨论通过就行了。1986 年和 1988 年对于城镇非农业户口的?#29992;?#24314;住宅经过政府批准?#32531;?#32473;予安置补助费,得到补助费等。可是 1991 年国家制定了《土地管理法实施条例》,城镇非农?#29992;?#30340;自建住宅可以提出用地的申请,经过村民代表大会同意,获县级政府?#24066;?#21363;可。这之中,返回原籍贯乡村落户的离退休干部、退休军人、职工及其回乡定居的港澳台同胞、华侨等等可以回到家乡自建住宅,所以这样的口子都放开了,在 1995 年也有相应的规定,但是 1999 年开始收紧,中央政府要严格禁止炒卖土地,农户不能将房屋转?#27809;?#20986;售给城市?#29992;瘢?#27492;外不能?#24066;?#22478;市?#29992;?#20351;用农村集体性?#23454;?#24314;设用地来建造房屋,相关部门不能给违反规定购买或建设的房屋,核发房产证与土地使用证。
  
  第五,宅基地的管制。1982 年的《村镇建房用地管理条例》,1998 年的《土地管理法》以及后来国土资源部的相应的一些条例确定了如下的现行的管理体系:①严格实施规划,从严控制村镇建设用地的规模。②改革和完善宅基地的审批制度,规范审批的程序,这使得宅基地制度在现在就变得相对比较严格,调整也比较困难,如此以来,国内宅基地制度的特殊性也比较明?#35029;?#27492;类特殊性体现在,?#25165;?#23429;基地的权利、宅基地的获得与分配制度,宅基地的功能都是特殊的。
  
  ?#23621;?#20110;本篇文章为硕士论文,如需全文请点击底部?#30053;?#20840;文链接】
  
  1.1.2 研究目的
  1.1.3 选题意义.
  
  1.2 国内外研究现状
  1.2.1 国外研究现状.
  1.2.2 国内研究综述.
  1.2.3 研究述评.
  
  1.3 研究内容 .
  
  1.4 研究方法及思路

  1.4.1 研究方法.
  1.4.2 研究思路.
  1.5 创新点 .
  
  2 研究基础
  
  2.1 概念界定 .

  2.1.1 农村宅基地.
  2.1.2 宅基地使用权.
  2.1.3 农村宅基地退出.
  
  2.2 理论基础 .
  2.2.1 人口迁移理论之推拉理论.
  2.2.2 制度变迁理论.
  2.2.3 产权经济学理论.
  
  3 唐县农村宅基地基本状况.
  
  3.1 唐县概况 .
  
  3.2 唐县农村宅基地基本状况

  3.2.1 唐县农村宅基地现状.
  3.2.2 唐县农村宅基地退出的做法.
  
  4 唐县农村宅基地退出调查与问题分析.
  
  4.1 唐县农村宅基地退出的调研

  4.1.1 问卷设计说明.
  4.1.2 问卷发放及回收情况.
  4.1.3 调查结果分析.
  
  4.2 唐县现行农村宅基地退出工作存在的问题
  4.2.1 缺乏专职机构和系统的政策指引.
  4.2.2 资金来源不足宅基地退出有难度 .
  4.2.3 退出农户没有参与相关收益分配 .
  4.2.4 农村社会保障体系尚不健全 .
  4.2.5 城乡土地建设市场不统一 .
  
  5 现有农村宅基地退出模式及启示 .
  
  5.1 现有农村宅基地退出模式

  5.1.1 天津的“宅基地换房”模式 .
  5.1.2 浙江嘉兴的“两分两换”模式 .
  5.1.3 重庆“地票”模式 .
  
  5.2 现有模式的启示
  5.2.1 地方政府主导实施 .
  5.2.2 用地指标是政府主导的动力 .
  5.2.3 农村宅基地的土地发展权转移 .
  
  6 农村宅基地退出思路与对策 .
  
  6.1 农村宅基地退出的思路
  
  6.2 农村宅基地退出工作的总体原则

  6.2.1 规划管控原则 .
  6.2.2 依法自愿原则 .
  6.2.3 激励原则.
  6.2.4 因地制宜原则 .
  
  6.3 农村宅基地退出的对策与建议
  6.3.1 完善偏远山区农村宅基地产权制度 .
  6.3.2 建立农村宅基地有偿、有期限使用制度 .
  6.3.3 统一山区县城乡建设用地市场 .
  6.3.4 完善基层农村社会保障制度
  6.3.5 建立统一的农村住房保障体系 .
  6.3.6 因地施策引导宅基地分类退出 .

  7 结论

  通过查阅文献资料、发放调查问卷、实地走访调研、借鉴分析先进地区典型经验等方式对唐县农村宅基地退出进行研究。其中,调查研究通过发放调查问卷与实地走访进行:发放调查问卷 340 份,入户 220 户,走?#27809;?#24223;宅基地 25 处、闲置宅基地 39 处,调研?#27573;?#28085;盖唐县县城、唐县深山区乡镇、?#25104;?#21306;乡镇及平原乡镇,结果具有一定的代表性。通过一线调研获取基础数据,并对数据进行归纳整理,提出唐县在宅基地退出过程中的问题和不足,并结合相关理论,借鉴天津、浙江及重庆地区先进经验,尝试提出解决思路与对策,本文的主要结论如下:

  (1)在农民生产的过程中,土地是他们所掌握的核心,同时土地可以为农民物质生活提供保障。但是需注意的是,由于受到现实原因、历史原因等多方面的影响,导致我国现阶段农村宅基地的使用?#21183;?#20302;,在大量农村宅基地处于闲置状态的情况下,致使土地综合利用率长期?#31995;停?#20892;村地区宅基地超标、一户多宅、荒废住宅等现象大量存在。随着我国城市化和城乡一体化进程加快,进城务工农民规模不断增加,在很多情况下,务工农民进城后,留在农村的宅基地基本上都处在废弃状态,从而使得大量宅基地无法得到使用。另外,国内经济建设形成巨大建设用地缺口,城市和农村建设用地供给都?#23545;?#19981;能满足需求。想要实现对问题的解决,那么在未来需要积极的开展闲置农村宅基地退出工作,并构建出完善的、科学的、有效的宅基地退出体系。

  (2)在宅基地有偿退出工作积极开展的进程中,应该尽可能的尊重农民的意愿,并考虑到市场规律,政府应该考虑宅基地退出工作基础上实施有偿退出。立法机关应针对现实情况,大胆改革,为宅基地退出工作提供法律支撑。政府应当尊重相关农户宅基地退出意愿,同时要统筹考虑工作推进中的瓶颈和难点,积极响应人民群众的诉求。在综合分析当前土地权益、对社会资源合理分配以及全面调动市场活力前提下,笔者认为可以从以下几个方面入手来解决农村宅基地退出过程中的难题,推进农村宅基地退出顺利进行:首先是对宅基地退出主体进行严格界定,以尊重农民意愿、保障农户退出权益为前提条件。其次,构建出可靠的、严谨的利益导向系统,并加大对宅基地退出机制与补偿机制的完善力度,明确补偿标准并统一严格执行,保证公平公正。三是要完善农村的社会保障制度,解除宅基地退出农户的后顾之忧 。最后要根据政策指引,选取典型试点探索开展相关工作,从工作实践中总结经验加以完善后尽快全面推广。

  参考文献

点击?#30053;?#20840;文
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