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村干部廉政风险预防体系构建研究

时间:2019-05-20 10:34作者:霍婧
本文导读:这是一篇关于村干部廉政风险预防体系构建研究的文章,长期以来,党和政府不断探索预防和治理腐败的行之?#34892;?#30340;方法,在基层开展“微腐败”专项治理等活动。但近年来,村干部腐败问题日益尖锐,并有恶化的趋势,对社会造成很大的危害。
  摘 要
  
  长期以来,党和政府不断探索预防和治理腐败的行之?#34892;?#30340;方法,在基层开展“微腐败”专项治理等活动。但近年来,村干部腐败问题日益尖锐,并有恶化的趋势,对社会造成很大的危害。如何建设一支?#39029;?#24178;净担当的村干部队伍,从根本遏制腐败的发生显得尤为重要。
  
  为此,本文以村干部的廉政风险为研究对象,采用文献研究法对村干部廉政风险的相关文献资料进行梳理和总结,对廉政风险、廉政风险防控的核心概念及风险管理理论进行了细致的阐述,从而确定了本文的研究内容与边界。本文采取调查法的研究方法,在对定州市纪检监察部门 2015 年-2017 年查处的 190 例村干部腐败案件档案资料进行归类与?#27835;?#30340;基础上,再次对重点案件进行了回访与?#26723;?#32771;察并获得了村干部腐败行为的一手资料,通过对村干部腐败行为的归纳?#27835;觶?#27010;括总结出当前定州市村干部的廉政风险类型及风险高发点,深入探寻村干部廉政风险的发生机理,最终构建了具有?#32454;?#26222;?#24066;?#30340;村干部廉政风险防控体系。

村干部廉政风险预防体系构建研究
  
  本文通过对定州市村干部腐败案件的归类与?#27835;觶?#21457;现当前村干部腐败案件的问题类型集中发生在伦理道德、制度机制、权力行使三方面,进而概括出村干部的廉政风险可以分为伦理道德风险、制度机制风险和权力行使风险三大类型。伦理道德类风险是村干部素质低下、思想政治水平不高等自身因素所导致的廉政风险;制度机制风险是村级各项制度不完善,在执行过程中易导致村干部产生廉政风险;权力行使风险则表现为权力行?#26500;?#24403;、权力行使不到位以及权力滥用等廉政风险。进而本文对村干部的三类廉政风险进行了细化和归纳,准确查?#39029;?#20102;各类廉政风险的高发风险点。本文通过调查探究到,村干部受教育程度低、廉政教育效果不明显是诱发伦理道德风险的主要原因;村级各项制度的不完善、执行过程中有漏洞是诱发制度机制风险的主要原因;村干部自身认知偏差、能力不足和对村干部权力的监督不力是诱发权力行使风险的主要原因。最终,本文立足村干部工作?#23548;剩?#26500;建了村干部廉政风险防控体系。
  
  该体系包括了通过自醒与他育相结合来防控村干部伦理道德风险;通过完善选举制度等四方面制度来防控村干部制度机制风险;通过村干部正确权力观的树立、自身能力的提高,对村干部权力加强监督来防控村干部权力行使风险。
  
  关键词:村干部;腐败行为;廉政风险;防控体系。
  
  Abstract
  
  All the time, the Party and our government were continuously to explore an effective method to prevent and handle corruption, and carried out many activities such as specialrectification of “micro corruption”.But,in recent years,the corruption of village cadres is becoming increasingly acute and tends to deteriorate,which brings great harm to thesociety.It’s very important to think that how to build a team of loyal and clean village cadres to curb the occurrence of corruption fundamentally.
  
  For this reason,this article takes village cadres’ risk of honest and clean government as the object of the study.Using the literature research method,the article sorts out andsummarizes the literature about village cadres’ risk of honest and clean government,defines two core concepts of village cadres’ risk of honest and clean government and the control of the risks,and elaborates the theory of risk management in detail.Thus, the content and boundary of this study are determined. Based on the classification and analysis of 190 cases of corruption of village cadres investigated and punished by Dingzhou Discipline Inspection and Supervision Department from 2015 to 2017, this paper conducts a re-visit to key cases and on-the-spot investigation, and obtains the first-hand information of corruption of village cadres. Through the induction and analysis of corruption of village cadres, this paper summarizes the types and high-risk points of village cadres’ risk of honest and clean government in Dingzhou, explores the mechanism of the risk of clean government of village cadres, and finally constructs a risk prevention and control system of clean government of village cadres with high universality.
  
  Through classifying and analyzing village cadres’ corruption cases in Dingzhou,the author finds out that the current types of corruption cases of village cadres mainly focus onthree aspects: ethics, institutional mechanism and power exercise.Therefore,the village cadres’ risk of honest and clean government can be summarized as the risk of ethics, therisk of institutional mechanism and the risk of power exercise.The ethical risk is a kind of risk caused by low quality of village cadres and low ideological and political level.The risk of institutional mechanism is caused by the imperfection of various systems at the village level and in the process of implementation.The risk of power exercise is mainly reflected in three aspects, excessive exercise of power, inadequate exercise of power and abuse of power. Then this paper refines and summarizes the specific and high risk points of the three types of village cadres’ risk of honest and clean government.This article through the research to explore main reasons of village cadres’ risk of honest and clean government.The reasons of ethical risks are the low education level of village cadres and the obscure effect of honesty education.The reasons of risks of institutional mechanism are imperfect of institutions at the village level,which is vulnerability in execution.The reasons of risks of power exercise are the problem of village cadres’ Self-Cognition,insufficient capacity and inadequate supervision of power.Finally, based on the actual work of village cadres, this paper constructs a risk prevention and control system of village cadres’ risk of honest and clean government. This system includes three aspects.First, the combination of self-awakening of village cadres and targeted education to prevent and control village cadres’ ethical risks;Second,the improvement of electoral system to prevent and control institutional and institutional risks; Third,the establishment of a correct concept of power by village cadres,the improvement of their own capabilities and the strengthening of supervision over power to prevent and control risks of power exercise.
  
  Key words:   village cadre;corruption behavior;risk of honest and clean government;the prevention and control system。
  
  1 引言
 
  
  1.1 研究背景与意义。
  
  1.1.1 研究背景。

  
  党的十八大以来,我国反腐败斗争呈高压态势,并将全面从严治党不断推向深入,着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制,把权力放在笼子里,取得了显着成效。
  
  在第十八届中央纪委第二次全会上,习近平总书记多次强调,要始终坚持“老虎、苍蝇一起打”。时任中纪委书记王岐山同志也始终表示,要全面体现从严治党的原则,党的廉政建设要从基层抓起,对于群众所期盼的问题要着重关注并?#21307;?#20915;。党的十八大以来,中央纪委多次强调对基层腐败治理的要求和方向,对有损于人民群众利益的腐败行为和不良恶习,要彻底清查,严肃处理。在中央纪委六次全会的工作报告中,整?#20301;?#23618;腐败行为作为重要内容占据了很大篇幅,这充分体现了积极响应党提出的“推动全面从严治党向基层延伸”的号召。
  
  当前,由于地方环境的差异,基层工作的复?#26377;裕?#26449;干部腐败问题依然严重,一度成为了我国反腐工作中的难题。近年来,村干部腐败现象逐渐恶化的状况引起了全社会的关注。在一些地方所曝出来的案件不得不让人陷入深深的思考:究竟是什么原因导致了在权力并不大的村干部中频?#20826;?#29616;腐败现象。可以?#25285;?#22312;实施乡村振兴战略的道路上,村干部的腐败行为严重阻碍、迟滞了发展步伐。据 2017 年权威数据显示,全面从严治党五年来,处分乡科级及以下领导干部 134.3 万人,其中农村党员干部 64.8万人[1]。由此可以看出,在基层领导干部中,村干部是腐败行为发生的重点群体。
  
  通过目前反腐倡廉工作的进度和成效可以看出,对基层腐败治理的方式和思路也更加清晰高效,从治标的基础性工作逐渐发展到治本,并且力度在不?#31995;?#22686;强。到目前为止,反腐倡廉工作不仅在惩罚方面成效显着,而且其防控工作的也在逐渐加强。
  
  对于防控而言,廉政风险的防控工作是一种将后果与其可能性?#34892;?#32467;?#31995;?#35774;计,也是一种能够及时预防腐败出现的创新性思维机制。这是一?#20013;?#30340;管理模式,这?#25191;?#26032;是由?#26412;?#24066;崇文区纪委进行探究提出的,在得到党中央、国务院的认可后,开始在全国范围内推广。
  
  本文选择定州市的村干部廉政风险情况进行调查。定州市在华北地区比较具有代表性,它位于河北省中部地区,地形以平原为主,经济以农业为主,是华北人口最多的县,2014 年 1 月被确定为省直管市,总人口 140 万人,辖 25 个乡镇(办事处),530 个村(社区),3100 多名村干部,其乡镇(办)设置较多,管辖区域范围较大,村干部人数较多。近三年,定州市查办的村干部案件在全市查办案件中占比?#32454;擼?#26449;干部腐败案件种类较多,比较具有典型性和代表性。因此,通过调查研究定州市村干部腐败行为和腐败案件,系统?#27835;?#26449;干部的廉政风险,进而构建村干部廉政风险防控体系,为村干部的腐败预防工作提供可借鉴的方法和参考经验。
  
  1.1.2 研究的意义。
  
  近年来,我国不断探索和研究腐败治理的方法和途径,但怎样从源头上预防腐败,是当前工作的重点。在上述提到的,村干部肩负着管理村级事务、推动农村经济社会发展、实现乡村振兴战略的伟大使命,如果村干部的“微腐败”得不到?#34892;?#27835;理,必然会影响农村经济社会发展。因此,研究村干部的廉政风险,?#34892;?#38450;控村干部的廉政风险具有重要意义。
  
  理论意义:将风险管理理论和预防腐败工作结合在一起,丰富了腐败治理工作的理论基础,奠定了廉政风险防控的理论基础,真正做到了用科学的理论指导?#23548;?#20351;反腐倡廉工作更具操作性,将村干部廉政风险防控适用于腐败治理的各个领域更有说服力和指导性。
  
  ?#23548;?#24847;义:将村干部的廉政风险作为研究内容,并科学防控村干部的廉政风险,对于优化、净化基层组织,推动反腐倡廉整体工作开展具有进步意义。村干部廉政风险防控的研究目标是指导?#23548;?#20197;预防村干部腐败为目的,将村干部可能发生的腐败行为扼杀在摇篮中,有利于缓解农村干群矛盾,维护农村社会和谐稳定大局,有利于提高国家社会民主水平和农村基层党建水平。
  
  1.2 国内外研究现?#30784;?br />   
  1.2.1 国外研究现?#30784;?/strong>

  
  谈起廉政风险,我们自然会与腐败联系起来,因为各国对于和腐败相关的词语和研究的提法不同,在国外的研究中可能不会提到“廉政风险”这个词语,但是腐败问题都是大家共同面对的问题,我们在研究廉政风险的时候,还是可以在国外对于腐败预防和治理方面发现有意义、有价值、可借鉴的理论和做法。此外,国外学者在风险管理理论方面还是有比较深刻的研究值得我们参考的。
  
  (1)关于腐败和廉政的理论研究。
  
  国外学者在廉政风险防控方面的研究也是以?#34892;?#39044;防公共权力腐败,维护社会和谐稳定为最终目标,这与国内学者的苦心孤诣是相通的,这对于我们的研究毋庸置疑提供了可以借鉴的先进经验,经过大量翻阅、学习和梳理,从三个阶段对国外学者的研究进行阐述。
  
  第一阶段就是西方早期思想家,如修昔底德、柏拉图、亚里士多德、马基亚维利和卢梭等人的研究。意大利杰出的人文主义政治家马基雅弗利的反腐败思想是人类历史?#31995;?#19968;次对腐败产生的根?#30784;?#24040;大危害、具体表现以及应对措施等问题的系统理论进行了总结。卢梭?#22312;?#20026;“必须发出警告的智慧的人”,他对政治腐败的担忧是间接的,认为时代造就的道德的腐败才是根本。由于西方早期的腐败概念与民主理论相关,这些思想?#20197;?#20851;于腐败的认知上有异曲同工之处,他们认为,注重对公民的教育,使更多的人参与到政治当中,可以防止腐败的发生。他们认为政体的现状质量是否优良,一个重要的检测标杆就是对于公权腐败的预防和纠正是否到位。掌权的人首先要秉承民主平等的基本原则,严以律?#28023;?#25682;除特权思想,不滥用职权,这样才可能扼杀公权腐败的不正之风;同?#20445;?#20182;们很重视运用制?#30830;?#33104;,用制度?#38469;?#26435;力,还认为权力和财富的积累不能长期为同一人或群体掌握,必须进行轮换和交流,打破这一稳定状态才能破环腐败产生的条件。
  
  第二阶段就是现代资本主义发展时期的研究。这个时期讨论腐败认为,不仅仅因为“时代的衰败”,而是将腐败定义为,公共官员滥用职权,并?#21307;?#21463;其他人送的金钱或值钱的东西,一般还是将腐败放在道德层面来认知。他们认为,政府拥有了权力,获得了地位,还被公众所信?#21361;?#28982;而,还是会产生腐败,那就应该像恶棍一样被赶出去,这些人就是邪恶没有道德之人。这时的腐败还被认为是偶然的,可以通过其他人的?#20843;担?#36824;有法律的制裁去遏制。直至 19 世纪末,美国一些报道毫不留情地揭?#35835;?#24403;时的贪污腐败现象,才使人们质疑这个复杂的腐败现象的产生,并不是偶然的。人们开始扩大视角、精确客观地研究腐败,以求解释官员和腐败之间到底是怎样的关系,从道德、经济、制度等方面系统?#27835;?#30740;究腐败。
  
  第三个阶段就是当代各国的腐败研究。20 世纪 60 年代以后,一些新闻报道热衷于调查政治丑闻,并且愈演愈烈,直到震惊世界的美国水门事件被爆出,热度到达了高潮。美国着名的当代政治理论家塞缪尔·亨廷顿(1968)在名着《变革社会中的政治秩序?#20998;?#23545;现代化与腐败的相关问题做了比较详细的论述,将腐败定义为公职人员为实现私利而违反公认规范的行为,基本?#38382;?#26159;政治权力和财富的?#25442;弧?#38463;?#26723;?middot;J·海登海默(1970)以比?#31995;难?#20809;探索腐败的面貌,他认为腐败和丑闻的联系在各国是不尽相同的,因为各国的传统有差异,他对各国进行了对?#30830;治觶?#35753;我们对当代腐败的差异性有了清晰的认识。世界着名的发展社会学家胡格韦尔特(1976)在《发展中社会的社会学》着作中对发展中国家的腐败现象进行了阐述和?#27835;觶?#32780;?#20197;?#29992;了很大的篇幅,如对贪污贿赂和敲诈勒索等现象的剖析。巴苏、巴塔查里亚和?#36164;?#25289;(1992)的警匪博弈模型,认为警察接受贿赂的同?#20445;?#38754;临自己被抓获的可能,他可能?#19981;?#36827;行行贿,因此这个过程有两个变量,即警察被抓的概率和他开具的罚款多少。这个模型对于反腐败问题提出的对策是从微观角度进行的。现有的理论主要有三种:一是提高国家公职人员薪酬,来?#26723;推?#36829;背廉洁奉公的可能性;二是强调道德为上,政府的廉政清明不一定要给予公职人员高的报酬;三是权力间的相互制约,使腐败不具备发生的条件。
  
  (2)关于廉政风险防控的研究。
  
  国外学者对于风险管理理论的研究都是在各自领域内进行的,尽管这些研究范围很广、很深入,但是没?#34892;?#25104;理论的整体结合。他们对于廉政风险防控的研究更多是在政府进行管理的具体?#23548;?#20013;,将风险管理理论运用于此。
  
  从?#20262;?#21512;评估廉洁状况的机构和组织,比较知名的有,透明国际、世界银行、联合国下属的国际反腐败学院、政治经济风险顾问公司等。这些组织开?#26500;?#20316;,首先要进行民意调查,主要以政府部门是否清廉为调查内容,以社会公众为调查对象。调查的结果是非常重要的,它将作为这些组织和机构评估这个国家廉洁状况?#27809;?#30340;依据,第三方机构的?#23588;耄?#20351;各国的廉政建设有了具体指导,并在这些机构和组织的监?#36739;攏纳?#24265;政现状,对全球化的反腐败建设具有重要作用。如透明国?#39318;?#32455;,每年都会进行全球国家清廉指数、行贿指数的统计排名,并进行公开,得到了其他权威机构和各国的认可,在国际的影响也是很大的。他还会利用参加会议、通过媒体发表和腐败有关的研究和信息,?#26500;?#20247;重视腐败问题,自觉抵制腐败行为。
  
  为了能够?#34892;?#38450;控廉政风险,各个国?#20197;?#39041;布法律条例上投入了很大精力。如,?#20381;?#23545;于公务人员腐败问题的立法是很严苛的。公务员法、民法、刑法甚?#26009;?#27861;都对公务人员腐败进行了?#38469;?#21644;限制,形成了强大的震慑力。新加坡为了预防贪污腐败等问题,对国家公职人员的行为进行了?#32454;?#30340;界定,建立了《防止贪污法》《没收贪污所得利益法》《公务员法》《财产申报法》等一系列法律法规。新西兰的廉政专员制度,现在在我国也被拿来借鉴,我国纪检监察系统的廉政观察员制?#26085;?#22312;顺利推进。
  
  这一制度主要是利用社会力量对公职人员的不当行为进行监督、提醒和纠正。由此可见,这些国外廉政风险防控做法和经验,对我国廉政风险防控建设的研究提供了极大的借鉴作用。
  
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  1.2.2 国内研究现状
  
  1.3 研究方法和研究思路
  1.3.1 研究方法
  1.3.2 研究思路
  
  1.4 研究的创新点
  
  2 研究的理论基础与基本概念
  
  2.1 基本概念.

  2.1.1 廉政风险
  2.1.2 廉政风险防控
  
  2.2 研究的理论基础.
  
  3 村干部腐败行为与廉政风险现状调查
  
  3.1 村干部腐败行为调查设计.

  3.1.1 调查目的
  3.1.2 数据样本的选择
  3.1.3 调查内容
  
  3.2 村干部腐败行为调查结果及?#27835;?
  3.2.1 村干部腐败行为调查结果
  3.2.2 村干部腐败行为调查结果?#27835;?br />   
  3.3 村干部廉政风险类型及高发点.
  3.3.1 伦理道德风险
  3.3.2 制度机制风险
  3.3.3 权力行使风险
  
  4 村干部廉政风险的原因?#27835;?br />   
  4.1 村干部伦理道德风险的原因?#27835;?

  4.1.1 村干部受教育程度和政治素?#21183;?#20302;
  4.1.2 村干部廉政教育效果不明显
  
  4.2 村干部制度机制风险的原因?#27835;?
  4.2.1 选举制度方面
  4.2.2 村务公开制度方面
  4.2.3 民主议事决策制度方面
  4.2.4 三资代管制度方面
  
  4.3 村干部权力行使风险的原因?#27835;?
  4.3.1 村干部对权力的认知和把握有偏差
  4.3.2 村干部业务能力和处理复杂问题能力不足
  4.3.3 权力内部监督不力
  4.3.4 权力外部监督管理不足
  
  5 村干部廉政风险防控体系构建
  
  5.1 对村干部伦理道德风险的防控.

  5.1.1 自醒与他育相结合
  5.1.2 多种廉政教育?#38382;?#30456;结合
  
  5.2 对村干部制度机制风险的防控.
  5.2.1 完善选举制度,规范选举程序
  5.2.2 ?#38505;?#33853;实村务公开制度
  5.2.3 健全和完善民主议事决策制度
  5.2.4 规范执行三资代管制度
  
  5.3 对村干部权力行使风险的防控.
  5.3.1 树立正确的权力观
  5.3.2 提高村干部业务能力和处理复杂问题的能力
  5.3.3 加强对村干部权力的内部监督
  5.3.4 完善上级部门对村干部权力的外部监督

  6 结论

  ?#34892;?#38450;控村干部的廉政风险是一种从源头上预防和治理腐败的科学方法,可以?#26723;?#26449;干部的腐败发生率,建设农村廉洁的政?#20301;?#22659;,保持农村经济社会的和谐稳定。因此,对村干部的廉政风险进行研究,构建村干部廉政风险防控体系,有利于国家社会民主水平的提高,有利于全面提高党的建设科学化水平,有利于保持党和群众血肉联系。因此,本研究对村干部的腐败预防和治理,巩固党的基层组织建设都具有重要的?#23548;?#24847;义和应用价值。

  本文以风险管理理论作为研究的理论基础,在梳理国内外有关村干部廉政风险相关文献的基础上,借助河北省定州市纪检监察部门的?#25945;ǎ?#35843;查得到一?#36136;?#25454;资料,综?#26174;?#29992;文献研究法、调查法的研究方法,按照“提出问题—?#27835;?#21407;因—解决问题”的逻辑思路,对村干部的廉政风险展开比较系统地研究。

  研究发现,当前村干部的廉政风险主要分为伦理道德风险、制度机制风险、权力行使风险三大类,每一类廉政风险有其具体表现和风险高发点。基于村干部廉政风险类型及风险高发点,对应?#27835;?#20102;各级廉政风险产生的原因,从三个方面查找了村干部廉政风险的产生机理。一是伦理道德风险的产生原因为村干部受教育程度和政治素?#21183;?#20302;,村干部廉政教育效果不明显。二是村干部制度机制风险的产生原因从四个方面进行了?#27835;觶?#21363;选举制度方面、村务公开制度方面、民主议事决策制度方面、三资代管制度方面。三是村干部权力行使风险的产生原因有村干部对权力的认知和把握有偏差,村干部业务能力和处理复杂问题能力不足,权力内部监督不力、权力外部监督管理不足。

  在深入?#27835;?#26449;干部廉政风险产生原因的基础上,分别对村干部的廉政风险提出了防控对策,构建了相对完善的村干部廉政风险防控体系。一是从两个方面对村干部伦理道德风险进行防控,即自醒与他育相结合,多种廉政教育?#38382;?#30456;结合。二是从四个方面对村干部制度机制风险进行防控,即完善选举制?#21462;?#35268;范选举程序,?#38505;?#33853;实村务公开制度,健全和完善村级民主议事决策制度,规范执行三资代管制?#21462;?#19977;是从四个方面对村干部权力行使风险进行防控,即树立正确的权力观,提高村干部业务能力和处理复杂问题的能力,加强对村干部权力的内部监督,完善上级部门对村干部权力的外部监督。

  本研究中,由于种种原因,对于如何完善对村干部这一群体的日常监督,如何将乡镇信访工作和乡镇纪委工作科学融合、良好衔接还缺乏深入的研究,今后的研究还将针对这些问题开展,最终建立更加完整、系统的村干部廉政风险防控体系。

  参考文献

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